江蘇省自今年5月1日起在全省范圍內取消農業戶口、非農業戶口、地方城鎮戶口、藍印戶口、自理口糧戶口等戶口性質，全面推行以居住地登記戶口為基本形式的新型戶籍管理制度。同時，實施取消進城人口計劃指標管理、取消申請遷入城市投靠親屬的條件限制、改革大中專院校學生戶口遷移辦法、下放戶口審批權限等一系列改革措施。有評論說，江蘇省這次戶籍改革動作之大、步伐之快在國內是絕無僅有的。目前，全國正以兩萬多個小城鎮為重點，全面推行戶籍制度改革，在小城鎮擁有固定住所和合法收入的外來人口均可辦理小城鎮戶口。這表明四十多年來橫亙在中國城鄉之間的戶口藩籬，正隨著經濟、社會的發展而逐漸被打破。
戶籍“變法”勢不可擋
早在2001年3月30日，國務院就批轉了公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，將國內戶籍改革向前推進了一步。江蘇省自1997年起在農村選擇24個小城鎮進行戶改試點，1999年擴大到382個鎮，2000年在全省所有建制鎮開始戶籍制度改革。目前全省實施戶籍改革的建制鎮(含縣級市和縣城鎮)達1023個，覆蓋面超過90%。通過戶改在小城鎮落戶的達362多萬人，在城市落戶的達11萬人，全省非農業人口已達3168.6萬人，城市化率達42.6%。日前，江蘇省政府批轉省公安廳《關于進一步深化戶籍管理制度改革的意見》。今年3月27日，江蘇省政府召開電話電視會議和新聞發布會，宣布在全省范圍內開始戶籍制度重大改革，進一步推動全省戶改工作向縱深發展。
2001年8月1日，河北省石家莊市戶籍改革正式實施。此次改革之徹底、動作之大，開國內省會城市戶籍管理制度改革先河，也引起了國內各新聞媒體的關注。石家莊市公布的7條入市標準，尤其是在直系親屬投靠、外來投資、大中專畢業生分配、外來務工人群戶籍管理上取得重大突破。2001年8月21日，山東省濟南市宣布，自即日起，該市小城鎮戶籍改革全面實施，凡符合條件轉為城鎮戶口的城郊農民，取消計劃指標，免收城市增容費。與此同時，國內一些省市紛紛出臺新的戶口遷移規定，使眾多“鄉下人”進城當上了市民。自2001年歲末起，處于改革開放最前沿的廣東省，其戶籍制度改革也步入快車道。在廣東全省取消沿用多年的農業、非農業、自理口糧戶口和其他類型的戶口性質，實行城鄉戶口登記管理一體化，統一稱之為居民戶口，并以準入條件取代進城人口控制指標來促進人口的合理流動。廣東省這次取消農業和非農業戶口等傳統戶口性質的舉措，意味在廣東不再有“農轉非”的問題，幾十年來橫亙在城鄉居民之間的戶口身份壁壘將被徹底打破。
2001年歲末，江蘇省南京市推出了城市戶籍管理改革10項措施，主要內容有進一步放寬引進人才落戶政策；全面實行投資、納稅、買房在寧登記常住戶口政策；積極吸引市外企業在寧投資、納稅的戶口政策等等。在北京市，公安、教育等部門出臺一項規定，考上大中專院校的學生可以免去將戶口遷到學校所在地的繁瑣手續。即使考上外地院校，在學校允許的情況下，戶口也可以不遷。盡管這樣將給戶籍管理帶來人戶分離的難題，但更能夠方便群眾。國內其他一些大城市也相繼出臺過類似的政策，很受考生和家長的歡迎。在安徽省，戶籍改革更呈現出新特點，如規定凡在鄉鎮工作的人員，根據本人自愿，其直系親屬可登記為城鎮常住戶口；在城鎮生活三年以上無戶口人員，有合法身份、固定住所的，可不受年齡限制在居住地落戶；對在城鎮有合法固定的住所、穩定職業或生活來源且居住三年以上的流動人口，可逐步登記為居住地常住戶口。在浙江省寧波市，城鎮戶籍制度改革實現重大突破，長期以來堵在城鄉之間的戶口門檻得以拆除，農民進城獲取非農戶口已成為現實。
有媒體評論說，戶籍制度這一“變法”將能從根本上消滅身份差別，讓人們看到遷徙自由的希望。洶涌的市場經濟大潮撞擊著城市，也波及了廣大農村。一方面是農村勞動力的絕對過剩，另一方面是城市經濟的高速發展，帶來的勞動力結構性短缺。這就給了農民們可以憑借自己的汗水、品質和智慧到異鄉謀求不同于土地文明的發展機遇。
中國正處于農村人口向城市大遷徙的歷史時期。有資料表明，目前全國農村剩余勞動力1.5億多人，2010年將有可能超過兩億人。預計城鎮人口的比重將由32%左右增至50%左右。隨著信息化、工業化進程的加快，社會生產力的不斷提高，農業人口將呈逐年下降的趨勢。“二元結構”的戶籍管理體制與我們這個飛速發展的時代相互磨合，正或多或少地冒出一些難以和諧共振的音符。
“二元”戶籍弊端漸顯
自1958年1月《中華人民共和國戶口管理條例》正式實施以后，中國形成了農村戶口和城市戶口“二元結構”的戶籍管理體制。應當說，這種原有的戶籍管理制度曾在國家社會管理中起到了不可替代作用：一是實行戶口登記制度，能夠為政府制定國民經濟和社會發展規劃、勞動力合理配置等提供基礎數據和資料；二是通過公民身份登記，可以證明其身份并確立其民事權利和行為能力。此外，“二元結構”戶籍制，曾經為各級政府制定國民經濟發展計劃提供了準確的人口資料和其它要素。尤其是在20世紀60年代初期的3年困難時期，二十多種計劃供應票證都是憑戶口發放的，如果那時沒有現行的戶籍體制來科學而合理地統籌安排，那就很難說能否保障這一特定時期中國人的基本生活之必需。
公安部有關官員強調指出，戶籍管理制度作為國家行政管理的一個重要部分將長期存在，“戶口”在現在、將來都不會取消。戶籍制度改革的一個重點就是剝離戶口上的附加功能。戶籍管理將按照在居住地登記戶口的原則，逐步打破城鄉分割的二元戶口管理結構，建立城鄉統一的戶口登記制度。國內戶口管理的基本方向之一是以具有“合法固定的住所、穩定的職業或生活來源”為基本落戶條件，進一步調整城市戶口遷移政策，繼續放寬對戶口遷移的限制。戶口本身并沒有限制公民的自由活動，只不過是在戶口的表現形式上有常住戶口和暫住戶口之分。然而，過去四十多年間，在“非農業”和“農業”這兩類不同的戶口之間，由于就業、教育、社會保障和生活福利等方面的懸殊和差別，進一步強化了身份等級觀念，造成農民成為中國社會的最底層，這不僅影響了國人現代公民意識的形成，也極大地阻礙了中國的城市化進程。它在城市與鄉村之間人為地劃出了一道鴻溝，其弊端是不言而喻的。
有資料透露，在農村由于幾十年一貫制的二元制戶籍模式，帶來了社會保障的全面喪失。土地的性質決定了男勞力的必需；培養子女費用的低廉，“多子多福”觀念得以通行，中國農村為此多生了一億多人口。另一方面，二元戶籍制把市場人為地分割成兩個部分，導致城鄉收入差距的擴大。由于實行兩類不同的戶口管理體制，嚴重地阻礙了市場由農村向城市的自由傳遞，城市和農村兩個市場按照不同規律運行，農民缺乏足夠的消費能力，農村市場難以啟動，反過來造成城市工廠生產的產品賣不出去，企業倒閉，員工下崗，城市市場也陷入困境。尤其是在中國加入WTO背景下，落實平等的國民待遇、解決受到沖擊的農業、農民增收等問題都對戶籍改革提出了刻不容緩的要求。
戶口簿，這個曾使億萬農民，讓眾多兩地分居的“牛郎織女”充滿痛楚回憶的“小本本”，如同一堵無形的“城墻”，橫亙在城鎮與農村人口之間，讓人難以逾越。二元戶籍制把農民緊緊束縛在有限的土地上，造成城市化滯后并使城鄉差別不斷拉大。隨著農村人口的增加、人均耕地的減少、自然環境的惡化，農業占國民經濟的比重不斷下降，農村勞動力素質難以提高。大量勞動力滯留在農村，迫使中國經濟增長很大程度上被人口增長所抵消。
因此，在城市中就業、生活的農民，根據新的戶口政策將變成名副其實的“城里人”。將城鄉差別寫在臉上的戶籍管理制度再也不能完全適應當前形勢，使戶籍恢復其本來面目，為社會經濟發展再去一件“累贅”已成為當務之急。
戶籍管理如何“變臉”
早在1998年7月底，國務院就批轉了公安部《關于解決當前戶口管理問題的意見》，出臺了旨在改革“二元結構”戶籍體制的新的戶口管理政策。然而，幾年過去了，國內戶籍改革的進程并不像人們想象的那樣出現前所未有的突破，仍為諸多問題所困擾。從總體上看，各地對戶籍體制的改革依然是亦步亦趨、謹小慎微，生怕觸動了“雷區”，亂了農村，沖了城市。
十多年來，戶籍改革之所以放不開手腳，流動人口的管理問題是重要的制約因素。事實上，現行戶籍制度已不能對中國人口流動進行有效的管理。據報道，2000年全國第五次人口普查中瞞報、拒報、漏報現象十分嚴重，如陜西省應該登記的人口數少了200萬，湖南省則少了近千萬。據不完全統計，我國流動人口1982年僅有3000萬人，到1997年就突破了1億人。未來5至10年內，流動人口將以每年500萬的速度增長，其中“扎根”于當地3年以上的將達10%以上，出現了“流動人口不流動”的新情況。一年一度的民工潮反復說明，如果找不出科學管理、合理流動勞動力的“藥方”，將導致城市畸形發展，社會治安混亂，而尋找這一“藥方”的關鍵便是戶籍改革。
戶籍制度改革的目標就是剝離戶口被附加了過多的不合理的功能，如作為就業、教育、醫療等方面的條件等。
目前，戶籍改革在很多地方難有大的突破，究其根源還在于觀念意識方面仍存在或多或少的誤區：一方面，有人認為打破戶籍制將會造成農民盲目流入城市。其實這種擔心是多余的。在今天的中國城市化進程中，許多農民是在依然合法擁有土地的前提下，到城市來尋找更好的生活的；另一方面，有不少人認為，現在犯罪現象多為盲流人員所為，因此必須從嚴戶口管理。的確，流動人口犯罪率偏高是一個事實，但流動人口犯罪率高，關鍵不在于戶籍制度，重要的是如何規范管理。此外，由于歷史原因，國內戶籍管理除了標示人的存在外，還擔負著一系列本不屬于自己的功能。例如兒童入托、子女上學、安置就業、社會保障等都要同戶口掛起鉤來。戶籍附加功能過多過繁，造成戶籍改革勢必牽一發而動全局。
“二元制”戶籍管理模式嚴重制約了中國城市化進程。進入20世紀90年代，盡管中國城市化進程大大加快，但1990年至1998年的8年間還沒有1949年至1957年的8年間走得快，現行戶籍制已成為中國城市化快速推進進程中的羈絆。
戶籍制度，一個改革繞不開的話題。當務之急是摸索、尋找出一條適合中國國情的人口管理新模式。戶籍管理應回歸其基本職能：一是證明公民的身份，便利公民參與社會活動；二是為國家行政管理奠定基礎，提供人口數據。具體地講，要建立城鄉統一的戶口登記管理制度，爭取盡快從根本上打破農業、非農業“二元結構”戶籍管理模式；以條件準入取代進城人口指標控制，逐步放寬戶口遷移的限制，以具有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源為基本落戶條件，最終實現戶口自由遷徙。
對此，一些有識之士呼吁，現行憲法應盡快恢復公民遷徙自由的條文，并以此作為戶籍改革的突破口。同時從以下三個方面入手，一是盡快打破城鄉壁壘，消除對進城農民的歧視，這是推進城市化所必須的，也是解決社會矛盾和減少犯罪現象所必須的；二是盡快出臺戶籍法，加強對城市規則的制定、宣傳和執行，提高城市管理水平，防止一些無生活能力的盲流聚集城市并影響城市的管理秩序；三是統一全國的社保標準和居住地的居民權，逐步取消入托、上學、就業與戶口掛鉤的做法，保證每個公民的合理流動和遷徙自由。
戶籍制度全面改革在世紀之初終于露出了晨曦。這是中國戶籍制度改革的一次重大突破，也是順應時代要求符合經濟和社會發展潮流的得民心之舉。它不僅具有里程碑式的跨世紀的政治意義，而且具有劃時代的經濟意義，必將對中國的發展產生積極而又深遠的影響。
(文章原載于《法制日報》，作者：吳學安）
