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　　縣鄉政府向“管理型政府”轉型，不僅需要“為人民服務”的覺悟和國家制度的保障，更需要像“全程代理制度”這樣因地制宜的基層政策創新來落實

　　本刊記者調研中發現，“皇糧國稅”的免除和一系列惠農政策實施后，新問題也浮出水面。對農民而言，施展才能的舞臺擴大，想干的事兒陡然增多，但“辦事難”成了新時期“農村第一難”；對縣鄉兩級農村干部而言，其主要精力從過去收錢催糧的“枷鎖”變為如何從“管理型政府”過渡到“服務型政府”，已經成為最現實的考驗。

　　安徽亳州市譙城區以解決群眾辦事難為突破口，創建了一套科學的“為民全程代理”模式，作為轉變政府職能，建設服務型政府的抓手，引起多方關注。他們經過兩年多摸索實踐，將農民生存、發展中遇到的難題列成211項，分門別類之后，由基層政府及村級組織以無償代理、全程服務、“事事有果”的形式，通過內部協調運作，依法為群眾提供代理服務。以此為核心，建立了一套“有崗必有事、崗崗受監督、服務促運轉、聯動出效率”的政府工作新架構。

　　農村問題專家、安徽省政府副秘書長劉奇告訴《瞭望》新聞周刊：“譙城新政”意義有三：一是這項改革以滿足農民的211項需求為目標，把干部與農民之間長期顛倒的“主仆關系”理順了；二是建立了縣鄉村三級工作的新機制；三是堵住了農村基層政府“權力尋租”的空間。

　　“群眾動嘴、干部跑腿”

　　譙城區對全程代理制進行了較科學的制度設計。區政府設立為民服務全程代理中心，抽調專人辦公，保障必要的辦公經費；鎮鄉、街道在黨政辦公室內設“為民服務全程代理室”，從該辦公室人員中明確3～4人為代理員，輪流值班；村級在村委會設立“為民服務全程代理接收點”，所有村干部為兼職代理員，工作日期間堅持“朝九晚五”值班制；計生、公安、民政、勞動等34個與群眾生產生活關系密切、具有行政審批職能的區直部門和各鎮鄉、街道的職能部門，都設立了“為民服務全程代理受理室”。

　　各級代理機構實行AB崗制度，崗不離人，值班人員佩戴統一的為民服務全程代理徽章，建成了區、鄉、村三級代理服務“樹狀”網絡結構：區、鄉兩級代理機構是主干，區直、鄉直職能部門受理室是枝干，村全程代理接收點是根基，形成了接收、代理、受理、回復各個環節緊密相連、高效運轉的封閉辦事系統。鎮、村兩級都確定專人，每周按規定時間到上一級代理機構報送一次材料，既保證規范運轉，又降低了行政成本。全區共配有2000名專兼職代理員和1100名專兼職受理員。

　　“讓群眾只進一個門、只找一個人就把事情辦成”。這是制度設計的目標。據本刊記者多次私訪，許多農民覺得“此目標確實不虛，群眾比較滿意。”魏崗鎮前芮村村民孟召杰的兒子在蘇州打工，按照當地勞動部門的要求，急需辦理一張“勞動就業服務卡”，兒子打來電話，讓父親幫他辦理好寄過去。孟召杰把身份證、婚育證明等相關證件送到村委會。僅過了兩天，他就從村書記手中領到了辦好的就業服務卡。

　　記者隨意“抽檢”了十多個村的近百農戶，他們反映全程代理制對“解決農民辦事難”、“對促進農村干群關系的和諧”來說，是一個好的制度安排。群眾把需要辦理的事項交到代理接受點，一切程序讓干部負責。變過去的“干部動嘴、群眾跑腿”，為現在的“群眾動嘴、干部跑腿”；變過去的“暗箱操作”，為現在的“陽光作業”。

　　魏崗鎮干部跟本刊記者座談時說，過去干部給農民辦事，靠的是“為人民服務”這個宗旨的指導和“道德的自我約束”，靠的是“天地良心”，并沒有什么剛性的制約。干多少事、干得怎么樣、農民滿意度如何，都沒有個量化的指標來衡量，干部的積極性確實強不到哪里去。而“全程代理制”是制度來“逼”著干部為農民服務，這是剛性的考核，不盡責盡力，隨便蒙混是“絕對過不了關的”。

　　“流程設計”促有效監督

　　譙城區將211個與群眾生產、生活相關的項目全部納入為民服務全程代理范圍，實現了服務項目全覆蓋。所有項目分成兩大類別：一是把不需要申辦人親自到場、在區內就能審批或辦結的項目歸為“全程代理類”，共113項。村級代理為一級代理，實行即到即辦；在鎮鄉、街道能夠辦結的為二級代理，一般不超過19個工作日；需要到區直部門才能辦結的為三級代理，一般不超過28個工作日。比如生殖保健服務證只需由鎮鄉、街道辦理，就是二級代理；二孩生育證就必須由區計生委審批，那就是三級代理。

　　群眾辦理這些項目，只需查看《服務手冊》，將所需材料交到村部，由代理員審查后出具材料接收單，進入代理程序。所辦事項一事一檔，并附有跟蹤卡，全程跟蹤記錄辦理情況。二是把由各級代理員幫助聯系辦理或部分代理的項目，歸為“咨詢服務類”，共98項。其中必須由申辦人親自到場的72項，審批權限在省、市級的26項。如以前辦理殘疾證，申辦人至少要跑三趟路，現在申辦人只要在約定時間內到場鑒定1次，其他事項就由代理員辦理。

　　“全程代理制”剛推行時，由于工作量激增，一些干部有情緒；權力受到了嚴格的限制，有關職能部門也有抱怨。用譙城區為民服務全程代理服務中心一位工作人員的話說，“他們權力尋租的空間被完全消除了。”

　　譙城區領導意識到，干部的觀念一時間難以轉變。為保證這一新機制的長效運行，于是區政府健全了工作機制，制定了“四件四制”，即：即辦件直接辦理制；承諾件限期辦理制；退回件明確答復制；在服務上實行首問負責制、AB崗制。同時，明確了各自的工作職責，出臺了嚴格的工作紀律。

　　區里還委托開發了一套“易用、實用”的網上智能監控軟件，實現了村(社區)接收點、鎮鄉(街道)代理室、區代理中心、區直鄉直職能部門受理室聯網辦公。村(社區)將代理和服務項目的相關信息輸入電腦，就與申辦材料和跟蹤卡同步進入了辦理流程，代理和受理環節“誰辦理、誰簽字”，做到跟蹤卡、登記本、網絡辦公和實際辦理流程“四同步”。網絡系統對轉辦事項和超時辦理項目自動生成短消息，進行辦理提示或超時催辦，并自動生成綜合報表。區代理中心可以對全區進行實時網上全過程監控，隨時查詢各單位的工作動態。同時開通為民服務全程代理網站，方便域內用戶發布信息，域外用戶查詢相關情況，進行網上咨詢、投訴。

　　在譙城區《為民服務全程代理投訴處理辦法》中，明確寫著這樣一條：工作人員在半小時內未受理群眾申請辦理事項的計失誤一次；在承諾時限內未辦結，每延誤一個工作日計失誤一次。每失誤一次扣1000元(承辦人和承辦單位各承擔一半)，財政撥款單位由區財政局從其單位撥款中扣除，垂直單位由區政府負責收取。

　　2007年11月12日，魏崗鎮委、鎮政府對該鎮崔莊村代理接收點連續兩天無人值班的現象進行了通報批評，并給予該村1000元的經濟處罰，在當地引起了不小的反響。

　　在譙城區為民服務全程代理中心，本刊記者看到，電腦上不時發出有“有新信息，請查看”的提示聲。工作人員小冀告訴記者，區服務中心的電腦和各個鄉鎮、區直部門的是聯網的，如果鄉鎮有代理事項報上來了，電腦馬上就有反應。因此，辦理事項不容遺漏。在魏崗鎮趙莊村代理點，每個來辦事的村民要代理什么事、姓名、電話、接受人是誰，都登記得清清楚楚。事辦完后，村民還要簽字。

　　魏崗鎮鎮長高士宏介紹說，現在在魏崗鎮，對農民而言，已經可以實現“大事小事不出村”了。

　　“政風”盯緊服務求效率

　　譙城區對納入為民服務代理制考核范圍的干部，有一個明晰的要求，就是對農民“不吸您一支煙，不吃您一口飯，不花您一分錢”。

　　譙城區委領導說，這個目標具體明確，一是便于監督。這是條“高壓線”，犯了的，不講原因，立即按規定處罰。區里成立了五個督查組，明查暗訪觀摩督導，已先后督導745村次，平均每村2.5次，先后對25個村代理接收點超過半小時無人值班予以經濟處罰，對1名村代理員收取申辦人錢物予以解聘處理，并通報批評了個別工作配合不力的單位。二是確能推動“政風”的轉變。這項改革，使鄉村工作職能由“直接管理”向“全方位服務”轉變，服務由淺層服務向深層服務轉變，由被動服務向主動服務轉變，由松散服務向規范服務轉型，鄉鎮政府的社會管理與公共服務職能明顯增強。目前，全程代理工作已納入政府各部門的日常工作任務。區里將全程代理工作列入了鄉鎮黨政辦公室的主要職責。

　　在譙城區跟蹤調研此項改革的劉奇認為，推行為民服務全程代理制，也喚醒了農民的市場主體意識、合作意識、歸屬意識和法制意識，解決了群眾有事不會辦、辦不了和花費多等問題。黨群、干群關系日益融洽，各項工作的開展更加順暢。趙橋鄉穆閣村原來準備修“村村通”道路，由于過去群眾不信任村干部，花了兩年多的時間修路款一直籌不齊，開展全程代理工作以后，通過干部積極為群眾辦事，村干部樹立了威信，僅僅用了20來天的時間就把錢籌備好，很快修起了平坦優質的水泥路。“干部一心一意為咱老百姓辦好事，咱打心眼里感激。這樣的干部，咱能不擁護嗎？”該村一名村民說。

　　自2007年6月份推行為民服務全程代理制度以來，譙城區共為農民代理事項12萬多件，辦結率達98%，據問卷調查的群眾滿意率為100%。

　　“以前除了抓計劃生育，就不知道要干些什么了，總感覺心里面空落落的。現在為群眾辦事，感到很踏實，有了一種寄托感。說大一點，就是自己的價值真正得到了體現。”魏崗鎮干部姚立新這樣說。他還說，作為一個為民服務全程代理員，我們付出了不少，但是得到了更多。群眾見我們的笑容也多了。

　　“為民服務全程代理制度，是后農業稅時期政府職能轉變的必然選擇，是構建和諧社會的催化劑。為民服務全程代理制度的推行，真正體現了政府職能的轉變。也將推動農村經濟的活躍與發展。”安徽省社科院社會學專家王開玉對本刊記者強調道。(陳先發 包永輝)